拜登政府油气政策趋势及中国油气企业应对建议|文选

摘

要

与重振化石能源的特朗普政府不同，美国拜登政府将应对气候变化作为保障国家安全的核心优先事项之一。拜登政府油气政策走向包括：加大对油气行业温室气体排放的管制，不会出台明显抑制油气的政策，对石油公司加强环境保护、社会责任和公司治理的业绩监管，加大新能源发展力度。重回“伊核协议”、美俄关系趋紧、加大对中东地区事务的影响力可能是拜登政府在能源地缘政策上的变化。短期内，拜登政府能源政策对油气行业不会产生不利影响，长期来看，将加速清洁能源对美国及全球化石能源的替代，其对能源地缘政策的调整不会影响全球原油市场格局。拜登油气政策和能源地缘政策对中国石油公司上游业务既提供了机遇也带来了挑战。对中国石油公司上游发展建议：预判拜登新政府油气政策走向，跟踪能源地缘政治变化及投资机会，降低油气生产和供应链的温室气体排放，注重并提升公司环境保护、社会责任和公司治理业绩表现。

1 拜登政府能源政策趋势

1.1 加强对油气行业排放的监管，但不会出台明显抑制政策

拜登政府将加大对温室气体排放的管制。一是对现有及新的石油天然气作业实施更严格的甲烷污染排放限制，此类排放占美国甲烷排放量的30%。二是加强对燃除、地下水等领域的管理。三是在联邦土地和水域禁止新的许可证发放。此举意在阻止联邦政府出售约7亿英亩土地的新采矿权和开采权。四是暂停北极地区的海上钻探。

拜登政府不会出台对油气行业具有实质性影响的抑制政策。一是不会禁止水力压裂。二是墨西哥湾深水钻探不会被完全禁止。三是不会对阿拉斯加州联邦战略石油储备区域开发施加严格限制。

1.2 新能源发展迎来重大机遇

拜登政府将加大对新能源发展的支持力度，增加可再生能源（风电、光伏发电、水电等）开发。2020年底，拜登政府发布的清洁能源革命和环境正义计划提出，到2030年，美国海上风能将增加1倍，同时加大清洁能源创新技术的研发和推广应用，帮助美国实现100%清洁能源经济的目标。新政府力图突破电网规模级别的储能技术，大幅降低储能成本；发展体积更小、效率更高、更具安全性的核反应堆。

2020年，新冠肺炎疫情全球暴发深刻改变了油气行业，全球能源转型进程加速。对待转型相对保守的美国石油公司，也在考虑未来低碳环境下油气业务的可持续性。康菲在2020年发布了公司首个碳愿景，提出在2050年实现业务经营层面的净零碳排放目标。拜登政府对新能源的支持符合趋势，清洁能源发展在美国迎来重大机遇。

1.3 能源地缘政策会有较大改变

作为国家经济发展的“工业血液”以及具有逐渐耗竭的资源型特点，石油的政治属性一直存在。美国作为对全球科技、经济、军事最有影响力的国家，也是全球三大产油国之一，其地缘政治政策深刻地影响全球油气市场。相对特朗普“美国优先”政策，拜登更加强调团结盟友、基于国际规则。新政府能源地缘政策改变有以下3个趋势。

一是寻求重回“伊核协议”。新政府优先事项之一是修复和欧洲盟友关系，重回“伊核协议”则是这一决心的体现。美国新任国务卿布林肯在2021年2月份与德国、法国等欧洲国家外长的会谈中，重点就伊朗问题进行了交流。伊朗遭受特朗普政府的强力制裁，油气出口归零，经济社会民生遭受重创，迫切需要重回国际社会。拜登就任总统后，伊朗外长扎里夫喊话美国，希望美国尽快重返“伊核协议”。当然，美伊重回协议困难重重，经历特朗普政府对伊朗高级将领和顶级科学家的暗杀，伊朗政府和社会精英对美国的信任降至谷底。美国提出伊朗须停止铀浓缩的先决条件，伊朗则坚持美国先解除对伊制裁。2021年6月，伊朗将举行总统大选，预计美伊正式谈判将在6月之后，过程将会比较曲折。

二是俄美关系更为严峻。尽管特朗普和普京私人关系甚好，美国也没有松绑奥巴马时期对俄罗斯实施的经济制裁。拜登政府和俄罗斯在北溪-2管道建设、北约东扩、中东主导权争夺等方面不可调和，美国力图挤占俄罗斯传统油气市场——欧洲的油气份额。2021年2月，俄外交部副外长称，如果华盛顿不放弃对俄的敌对施压政策，俄罗斯政策或将转向遏制美国。

三是美国将增加对中东事务的影响力。拜登政府对中国通过“一带一路”倡议投资瓜达尔港、在吉布提建立保障基地心存芥蒂，很有可能改变特朗普在中东的收缩策略，加大对中东的力量部署和投送，巩固其在中东的主导权。对沙特阿拉伯而言，由于拜登政府支持能源转型，对沙特阿拉伯的兴趣低于特朗普，美国和沙特阿拉伯的关系会有所降温。

总体上看，拜登政府能源政策偏重于发展新能源，同时维持当前的油气发展势头。2019年，美国国内能源产量首次大于消费量，实现了美国历届政府所梦寐以求的能源独立梦想，油气行业在其中扮演了不可或缺的角色。拜登政府实现能源自由，仍然要依赖油气。而且，拜登需要促进美国就业和恢复经济，油气行业为美国提供庞大的就业岗位，创造巨额的财政收入，拜登政府不能忽视。2020年年初油价大幅下跌，给美国众多页岩油气生产商带来严重冲击，大批中小公司因债台高筑、现金流难以为继而宣布破产，页岩油气没能表现出应对2014年油价大幅下降的那股韧劲。在当前不景气的环境下，新政府不宜再给石油公司套上沉重枷锁，作为政界老将，拜登须审慎考虑强硬油气政策对民主党长远政治利益的影响。此次拜登胜选，关键摇摆州宾夕法尼亚州的“翻蓝”功不可没，宾夕法尼亚州油气潜力仅次于得克萨斯州。油气大州得克萨斯握有数量庞大的选举人团票，对美国政治影响巨大。当然，减少温室气体排放、逐步实现能源清洁是新政府坚定不移的目标，如何深入权衡油气行业的发展和清洁能源目标之间的关系，将考验拜登政府的智慧。

2 拜登政府能源政策对油气行业的影响

2.1 短期内不会对行业产生不利影响

当前，拜登新政府的首要任务是控制疫情蔓延、恢复经济增长、修补美国社会和种族裂痕。拜登政府通过1.9万亿美元的大型新冠疫情救助方案，将拉动活跃社会经济活动，提振美国油气消费。咨询公司睿咨得（Rystad）认为，即使不考虑拜登政府的疫情救助方案，2021年美国日均原油消费也将比上年增加108万桶达到1910万桶；救助方案得以通过，美国的原油消费量将再增加35万桶/日。短期看，美国经济刺激政策主导其原油市场，新政府油气政策不会对美国油气行业产生负面影响。

从全球范围来看，疫苗接种、经济刺激成为影响石油市场的主要因素。中国经济稳步复苏带来消费增长，推动全球油气消费回升。由于疫苗接种在全球范围逐步开展，美欧强制推行保持社交距离和戴口罩等抗疫措施，主要发达国家单日新增确诊新冠病例已大幅减少。新冠肺炎疫情的缓解促进经济活动回升和出行需求，2021年全球原油消费将会明显回升。

2.2 能源地缘政策的调整不会影响全球原油市场格局

美国能源地缘政策的改变对国际原油市场会产生一定冲击。美国和伊朗如果达成协议，超过200万桶/日规模的伊朗石油将重回市场，将对全球原油供需基本面产生很大影响。美俄关系如果更加紧张，美国有可能加码对俄能源制裁，将对俄罗斯油气国际合作以及俄在国际金融市场上的融资、设备与技术引进设置障碍，俄罗斯北极、非常规等油气开采将受到很大制约。美国加大在中东的投入，争夺在中东地区的主导权，中东地区地缘战略冲突将更为激烈，势必影响全球原油供应体系。当然，美国新政府能源地缘政策改变需要一个过程，美俄关系趋紧、中东局势紧张等短期内不会凸显。当前，全球能源地缘政治处于相对平稳态势。

美国能源地缘政策变化对全球原油市场格局不会有大的影响。美国实行市场经济体制，政府对包括油气在内的各行业介入程度较小。同时美国、俄罗斯、沙特阿拉伯三大产油国对于国际油价的心理预期价差有所缩小。原油市场仍然延续着主要由欧佩克及以俄罗斯为代表的产油盟国共同通过限产政策进行调节的格局。

2.3 长期来看，将加速清洁能源对化石能源的替代

从长期来看，拜登政府提出的不迟于2050年实现100%清洁能源和净零碳排放目标，将会抑制美国原油消费增长。拜登维护现有《清洁空气法》，恢复奥巴马时期严格的燃油排放标准；通过年度5000亿美元联邦政府采购系统推动实现100%的清洁能源和零排放汽车等，这些革命性措施将使美国原油消费平台期提前。

美国清洁能源技术和经验将会输出到其他地区，从而促进新能源在全球的发展。美国支持新能源发展本身，具有强大示范作用。从这个角度上讲，拜登政府的能源政策将会加速清洁能源对化石能源的替代。

3 拜登政府油气政策对中国石油企业的机遇和挑战

对于中国的石油公司而言，机遇主要体现在拜登政府能源地缘政策调整带来的国际油气合作和贸易机会。

一是美国若重返“伊核协议”，伊朗将会重现投资机遇。伊朗油气市场尚待大力开发，一旦美国解除对伊制裁，伊朗将有迫切的愿望吸引外商投资。中国公司早已在伊朗布局，具备一定的优势。中国石油可重启因美国对伊制裁而被迫退出的南帕斯气田的开发，中国石化也可以重新谈判雅达二期等项目。根据最新消息，因美国政府更替，中国石油已经重回伊朗，探讨继续合作开发南帕斯气田的可能性。

二是拜登政府和俄罗斯关系的偏紧，有利于推动中国和俄罗斯的油气合作。美国将在全球范围内发起对俄罗斯能源出口的挑战，包括极力阻挠“北溪-2”管道，而“北溪-2”被俄罗斯视为实现天然气出口摆脱乌克兰束缚、深度加强和欧洲的政治经济联系、具有战略意义的跨境天然气管道。在俄美关系紧张时期俄制定的“东移南下”能源战略，将会再次获得重视，客观上会推动俄罗斯和中国的能源合作。

三是美国能源独立将提升中国在原油贸易中作为买家的话语权。美国原油进口减少，原本输往美国的原油被迫寻找新的市场。美国大幅增加清洁能源对化石能源的替代，其富余的油气也将流向国际市场。在当前原油供应宽松的背景下，原油买方市场属性愈加突出。作为优质的高端客户，中国可在原油贸易中适当增加自身诉求。

四是新政府更加开放的态度，增加了中国和美国能源合作机会。美国实现能源独立后，油气出口尤其是富余天然气出口成为美国政府的目标。中美油气贸易有很大潜力，2020年特朗普时期，中国从美国进口原油1976万吨，比上年增长两倍多。拜登政府在贸易政策上更为理性，中国更易与其达成相对平衡的贸易协议，在美国开展油气投资和贸易合作更具可行性。美国愿意引入中国资本合作开发美国油气，也希望促使煤炭消耗占比达到60%的中国使用油气来替代高碳燃煤。

中国的石油公司面临的挑战主要在于拜登政府更加关注碳排放。

一是拜登政府将加大对碳强度高的油气投资活动的限制。拜登政府提出，对于未能履行气候和环境义务的国家，将在相关贸易中征收碳调节税。中国是全球碳排放量最高的国家，易于成为被美国关注的对象。拜登寻求在“一带一路”沿线国拉帮结伙阻止中国外包碳污染，要求中国在“一带一路”的投资实现碳减排。目前，拜登政府将该投资活动范围限定为基础设施建设，并不排除未来调整范围将油气开发纳入其中。这是中国油气企业海外上游经营的一个潜在挑战。

二是拜登政府的能源政策提出“要求上市公司披露其运营和供应链中的温室气体排放、气候风险”。上市公司如何披露其经营和供应链中温室气体排放的信息、美国设置什么样的排放指标及其相应的标准、对于违规上市公司会出台什么样的惩罚性措施，尚不明确。

三是拜登政府限制性的油气政策倾向将增加石油公司的经营压力和财务负担。对联邦土地和水域许可证的发放禁令，压缩了企业扩展及优化在美油气资产的空间。

4 对策和建议

4.1 预判拜登政府油气政策趋势

拜登就职以来，签署了两项有关油气的行政命令，即取消美加“拱心石”（Keystone）跨境输油管线项目的许可，以及为期60天的公共土地和近海领域新的石油和天然气许可证禁令。这两项行政命令符合预期，表明拜登能源政策宣示的选项有较大概率发生。应预判新政府可能出台的油气政策，分析对油气投资活动的影响，提出相应预备方案。目前，有两点应被尤为关注：一是政府可能提高特许权费以反映气候成本。特许权费是美国油气财税条款中的重要税种，如果实施，属重大财税条款变更，将对石油公司经营产生较大影响。二是“要求上市公司披露温室气体排放”相关政策。对此，中国的石油公司应提前关注和准备。事实上，一些美国石油公司已经开始披露碳排放相关信息。埃克森美孚公司从2018年开始发布碳报告，2021年1月发布了《2021能源与碳减排报告》，首次披露其2019年产品销售中“范围3”碳排放的数据。

4.2 跟踪能源地缘政治变化及相应投资机会

重点关注美国重回“伊核协议”的进展、美俄关系、美国的中东战略调整等地缘形势变化以及相应的投资机遇。深入分析中国的石油企业在中东伊朗、伊拉克等地区的投资机遇，寻求和俄罗斯进一步的合作空间。当然，对于美国加大对中东的控制产生的潜在政治风险也需认真分析。

对于与美国的合作潜力，包括油气投资和贸易合作，需紧密跟踪中国和美国关系的变化，并快速响应。新政府是否实行强硬的对华遏制政策还不明确，拜登在接受采访中表示“不会延续特朗普对华政策，但预计会有非常激烈的竞争”。这并不意味新政府改变遏制政策，但应比特朗普政府理性。

4.3 降低油气生产和供应链的温室气体排放

新政府在碳排放方面的限制政策增加了石油公司成本，例如尽可能购买可再生电力能源，减少燃油消耗，安装甲烷排放的监控设备，控制甲烷的排放，优化生产减少燃除，加大碳捕集、储存和利用（CCUS）技术的研发和实践力度等。但这种管制体现的是行业趋势，石油公司只有降低经营和供应链中的碳排放强度，油气业务在未来低碳环境下才具有可持续性。低碳环境并不遥远，中国的石油公司应未雨绸缪。壳牌、埃尼等欧洲石油公司早已提出碳减排规划，坚持“大石油”发展模式的埃克森美孚、康菲等公司近年来都制定了渐进的碳减排目标，这都给中国石油公司提供了很好的借鉴。

4.4 注重并提升公司环境保护、社会责任和公司治理业绩表现

美国能源监管的一个趋势是更加注重企业的环境保护、社会责任和公司治理表现，不排除新政府设定环境保护、社会责任和公司治理领域的规范要求。石油公司需重视并提升环境保护、社会责任和公司治理业绩表现，彰显石油公司的环境和社会责任，也是除了提高公司创造价值的能力外，提升石油公司形象的一个重要方面。